О ПРОБЛЕМАХ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛОЖЕНИЙ «ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГЛАМЕНТА О БЕЗОПАСНОСТИ ОБЪЕКТОВ ВНУТРЕННЕГО ВОДНОГО ТРАНСПОРТА»
О проблемах реализации положений «Технического регламента о безопасности объектов внутреннего водного транспорта»
С момента вступления в законную силу «Технического регламента о безопасности объектов внутреннего водного транспорта», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2010 г. № 623 (далее Технический регламент), прошло уже более 2 лет, и за прошедший период накопилась значительная информация, позволяющая дать оценку практики применения данного нормативного акта.
К основным объектам регулирования указанного Технического регламента относятся речные причалы и портовые сооружения, а также перегрузочные комплексы, пассажирские терминалы, оградительные и берегоукрепительные гидротехнические сооружения портов.
Кроме того, к объектам регулирования относятся процессы проектирования (включая изыскания), строительства, эксплуатации, вывода из эксплуатации и ликвидации (утилизации), связанные с требованиями к объектам инфраструктуры внутреннего водного транспорта.
Согласно Федеральному закону от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» Технический регламент применяется в целях защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного или муниципального имущества от опасности, источником которой могут являться объекты инфраструктуры.
В данной статье хотелось бы остановиться на наиболее массовой категории объектов инфраструктуры внутреннего водного транспорта, а именно, на причалах и портовых причальных сооружениях.
Согласно требованиям п. 518 Технического регламента данные объекты регулирования «…подлежат подтверждению соответствия требованиям настоящего Технического регламента в форме декларирования соответствия на основании собственных доказательств и доказательств, полученных с участием аккредитованной испытательной лаборатории (центра) (далее АИЛ). Составлению декларации о соответствии указанных объектов регулирования (причалы и портовые сооружения) предшествуют подготовка собственных доказательных материалов (технической документации, результатов собственных испытаний и измерений, других документов, служащих мотивированным основанием для подтверждения соответствия требованиям настоящего технического регламента) и проведение обследования объекта регулирования АИЛ».
Данное положение нашло развитие и в требованиях п.4.4 ГОСТ Р 54523–2011 «Портовые гидротехнические сооружения. Правила обследования и мониторинга технического состояния», введенного в действие с 25 ноября 2011 г., где указано, что «…для выполнения обследований должны привлекаться специализированные организации, имеющие опыт проведения работ по комплексному обследованию сооружений, квалифицированных специалистов в области технического контроля сооружений, необходимую нормативно-методическую и материально-техническую базу. Специализированные организации, выполняющие обследования эксплуатируемых сооружений для подтверждения и оценки их соответствия требованиям безопасности эксплуатации, должны быть аккредитованы в соответствии с Федеральным законом от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» и Федеральным законом от 01.05.2007 № 65-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон «О техническом регулировании».
Согласно п. 519 Технического регламента: «По результатам обследования аккредитованная испытательная лаборатория (центр) выдает документы, в которых указываются режимы безопасной эксплуатации и срок действия документов (период безопасной эксплуатации), определяется перечень необходимых для обеспечения безопасной эксплуатации ремонтных работ и сроки их выполнения. Указанные документы являются доказательными материалами для принятия декларации о соответствии, полученными с участием аккредитованной испытательной лаборатории (центра)». Они представляются в дальнейшем вместе с декларацией соответствия в Росаккредитацию для регистрации.
Результаты обследования объекта, проведенного АИЛ, позволяют оценить соответствие причала требованиям Технического регламента и, в случае его соответствия этим требованиям, приступить к разработке и регистрации декларации о соответствии, а в случае несоответствия заполнить только бланк Заключения о годности причала с указанием в нем мероприятий по проведению ремонтных работ и ограничениях в использовании причала или его выводу из эксплуатации.
В случае несоответствия причала требованиям технического регламента декларация о соответствии может быть разработана и зарегистрирована лишь после проведения всего комплекса ремонтно-восстановительных работ и получения по результатам очередного технического обследования АИЛ заключения о соответствии причала этим требованиям.
Данные положения однозначно указывают на то, что одних материалов, представляемых самим заявителем, для доказательства соответствия недостаточно, если заявитель не имеет в своем составе АИЛ, поэтому обследование объекта регулирования (причала и портового причального сооружения) АИЛ перед составлением декларации о соответствии носит обязательный характер.
Такие жесткие требования абсолютно обоснованы, так как только АИЛ обладают современными и всегда поверенными средствами измерений, а также имеют в штате высококвалифицированных специалистов, имеющих значительный опыт работ по проведению обследования причалов. Это позволяет объективно оценить их состояние с учетом износа конструкций и принять обоснованное решение о возможности их дальнейшей безопасной эксплуатации и регистрации декларации заявителем, выдав соответствующий комплект документов и взяв на себя ответственность за безопасность причала, как перед государством, так и перед третьими лицами.
Росаккредитация предъявляет к организациям при проведении аккредитации в качестве АИЛ и прохождении процедуры подтверждении соответствия самые жесткие требования. В связи с этим, АИЛ приходится нести значительные финансовые затраты на закупку компьютерных программ, оборудования, средств измерения и их ежегодную государственную поверку, на функционирование сайта, покупку или аренду помещения для лаборатории, а также повышение квалификации сотрудников, что заставляет АИЛ еще более ответственно относиться к принятию решений при проведении комплексных обследований причалов, так как лишение аккредитации или приостановление действия аттестата может сильно ударить по имиджу лаборатории и привести к серьезным финансовым потерям. Не случайно реестр таких лабораторий за 2 года претерпел лишь минимальные изменения и сейчас испытательных лабораторий в РФ насчитывается всего 10, из которых оценку соответствия речных причалов требованиям Технического регламента в соответствии с утвержденной областью аккредитации имеют право проводить только 5.
Полномочия по формированию и ведению реестра деклараций о соответствии причалов и портовых сооружений, а также представлению сведений из данного реестра возложены на Росаккредитацию «Положением о федеральной службе по аккредитации», утвержденным постановлением Правительства РФ от 17 октября 2011 г. №845, и приказом Минэкономразвития России от 21 февраля 2012 г. №76 «Об утверждении порядка регистрации деклараций о соответствии и порядка формирования и ведения единого реестра зарегистрированных деклараций о соответствии, предоставления содержащихся в указанном реестре сведений». Однако, указанные нормативные акты не закрепляют за Росаккредитацией полномочия по проверке подлинности представленных в декларациях сведений. В соответствии с законодательством РФ за достоверность и полноту всей указанной в декларации информации ответственность несет сам декларант.
В то же время, постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. №398 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта» государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности судоходства, а также безопасного функционирования объектов инфраструктуры морского и внутреннего водного транспорта возложен на Управление государственного морского и речного надзора (Росморречнадзор), входящее в структуру Федеральной службы по надзору в сфере транспорта. На него же возложен и надзор за исполнением требований Технического регламента в отношении декларирования соответствия причалов и портовых сооружений. Таким образом, проверка сведений, внесенных заявителями в лице владельцев и арендаторов причалов и портовых причальных сооружений в декларации о соответствии, опубликованных в «Едином реестре деклараций о соответствии» целиком и полностью лежит на Росморречнадзоре. Кроме того, согласно п.4 «Положения о федеральном государственном надзоре в области безопасности гидротехнических сооружений», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 27.10.2012 г. №1108 Федеральная служба по надзору в сфере транспорта является органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление федерального государственного надзора в отношении судоходных и портовых сооружений.
Согласно ст.34 Федерального закона от 27.12.2002 г. №184-ФЗ «О техническом регулировании» органы государственного контроля (надзора), вправе выдавать предписание о приостановлении и прекращении действия декларации о соответствии лицу, принявшему декларацию, и информировать об этом федеральный орган исполнительной власти, организующий формирование и ведение единого реестра деклараций о соответствии, т.е. Росаккредитацию. Такие предписания в отношении деклараций причалов, зарегистрированных с нарушениями, согласно п.39 части 2 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ) обязаны выдавать декларантам должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль и надзор в сфере безопасности гидротехнических сооружений, которые уполномочены на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 14.43 и 14.44 КоАП РФ (а это опять, все та же служба Росморречнадзора).
В рамках данной статьи нами произведен анализ функциональных возможностей программного обеспечения сайта Росаккредитации по реализации положений Технического регламента, а также возможностей Росморречнадзора по проведению контроля и надзора по исполнению положений Технического регламента в части проверки достоверности представленных декларантом сведений о причале или портовом причальном сооружении, а также материалов доказательной базы в следующем объеме:
- возможности получения информации из реестра АИЛ, имеющих области аккредитации, позволяющие реализовать требования п.п. 518-520 Технического регламента;
- возможности осуществления декларантом действий по регистрации декларации о соответствии причала или портового причального сооружения на сайте в электронном виде;
- возможности пользователя сайтом (в том числе и сотрудника инспекции Росморречнадзора) по ознакомлению с полным реестром зарегистрированных деклараций объектов регулирования, подпадающих под действие подпункта «в» п.5 Технического регламента;
- возможности ознакомления сотрудниками инспекции Росморречнадзора с текстами деклараций и материалами доказательной базы.
К сожалению, пока у пользователей сайта может возникнуть очень много проблем. В частности, поиск информации об АИЛ на сайте Росаккредитации сильно затруднен. Если собственник причального сооружения желает получить информацию об АИЛ и начинает поиск, занося в строчку «Область аккредитации» слово «причал», то он получает информацию о 4-х испытательных лабораториях: ОАО «Научно-исследовательский и проектно-конструкторский институт по развитию и эксплуатации флота»; ООО «Специализированный инженерный центр «Экспертиза»; ООО «Нижегородстройдиагностика»; ЗАО «МИДО». При наборе слова «причалы» - на экран компьютера выводится информация только о двух АИЛ: ОАО «Научно-исследовательский и проектно-конструкторский институт по развитию и эксплуатации флота» и ЗАО «МИДО» (и это явный промах программного алгоритма или специалиста, который формировал для программы перечень ключевых терминов, по которым производится индексация). Индексация АИЛ, в любом числе, как в единственном, так и во множественном, должна приводить в итоге к получению одной и той же информации. На запрос «причальная стенка» и «портовое причальное сооружение» (и во множественном числе тоже) поисковая система дает информацию: «Нет данных».
Таким образом, ни пользователь сайтом, ни декларант, ни инспектор не получит по этим ключевым словам информации ни об одной АИЛ, несмотря на то, что, например, в области аккредитации ООО «Нижегородстройдиагностика» все эти слова встречаются многократно, но нет конкретно словосочетания «портовые причальные сооружения» (хотя все термины, указанные в области аккредитации, приняты согласно перечню объектов технического регулирования из приложения №1 Технического регламента). Ряд АИЛ (а их еще 6) имеют область аккредитации, в которой термины «причал», «причалы» и «портовые причальные сооружения» не фигурируют, так как область аккредитации их сформулирована значительно шире, например «здания и сооружения внутреннего водного транспорта». Однако есть пример, когда и при поиске по основному объекту области аккредитации найти АИЛ не представляется возможным, например, поиск по наименованию «портовые гидротехнические сооружения», которое значатся в области аккредитации АИЛ ООО «Фертоинг» поисковая система дает ответ: «Нет данных»
Полного реестра АИЛ, аккредитованных на проведение обследований объектов регулирования по данному Техническому регламенту в поисковой системе не сформировано. Данная проблема могла бы быть легко устранена Росаккредитацией, если бы был сформирован единый перечень видов работ по аналогии с тем, что утвержден Ростехнадзором для СРО, тогда при аккредитации каждая АИЛ выбирала бы конкретные пункты в рамках своей предполагаемой деятельности, а по ним алгоритм программы сайта проводил индексацию.
Анализ регистрации деклараций владельцами причалов и портовых причальных сооружений, а также получения информации из Единого реестра деклараций о соответствии произведен по следующим видам продукции: «причал», «причалы», «набережная», «набережные», «причальные набережные», «портовые сооружения», «портовые причальные сооружения», «портовые гидротехнические сооружения», «причальные стенки», «берегоукрепления», «объекты инфраструктуры внутреннего водного транспорта».
При регистрации декларации о соответствии причала в электронном виде заявитель обязан заполнить графы «Сведения о документах, на основании которых выдана декларация» и «Сведения об испытательной лаборатории», в которых должен указать наименование документа о результатах обследования, выданного АИЛ, а также наименование АИЛ и номер ее аттестата, зарегистрированного Росаккредитацией. Однако, пока алгоритм компьютерной программы сайта Росаакредитации регистрирует декларации и без заполнения этих обязательных пунктов, что в ближайшее время создаст для органа надзора (в лице Росморречнадзора) и судебных органов немалый фронт работ. Сам процесс получения электронной цифровой подписи и регистрации на сайте у большинства декларантов затруднений не вызывает, однако в связи с отсутствием четких инструкций по отправке документа и терпения со стороны декларантов (на сайте декларация появляется обычно на следующий день) приводит к многократной регистрации деклараций на один и тот же причал (так на причал №6 в морском порту Выборг зарегистрировано 16 деклараций). Отзывать же «лишние» декларации декларанты или не торопятся или вовсе не собираются, не зная о том, что Росаккредитация самостоятельно такие изменения внести не может, в связи с тем, что они делаются лишь на основании заявления декларанта об отзыве декларации.
Анализ внесенных в реестры деклараций по указанным выше наименованиям продукции показал следующее:
-в реестре продукции по наименованию «причал» имеется 111 деклараций. Из указанного количества деклараций о соответствии 79 зарегистрированы на речные причалы (из них на 2 причала зарегистрировано по 3 декларации и на 4 причала по 2 декларации), 23 морских причала (только на 1 причал №6 в морском порту Выборг зарегистрировано 16 деклараций), а 2 декларации аннулированы органом сертификации.
Следует отметить, что для морских причалов регистрация деклараций о соответствии согласно требованиям «Технического регламента о безопасности объектов морского транспорта», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2010 г. №620, не предусмотрена (и это является ошибкой, которую требуется срочно исправлять, так как морские причалы имеют более высокий класс, эксплуатируются в более жестких природных условиях, а также в соответствии п.4.9 ГОСТ Р 22.1.12-2005 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Структурированная система мониторинга и управления инженерными системами зданий и сооружений. Общие положения» относятся к технически сложным объектам) и данная процедура выполнена владельцами и арендаторами морских причалов на добровольной основе.
В электронном виде с грубым нарушением обязательных требований п.п. 518-520 Технического регламента, а именно без заполнения графы «Сведения об испытательной лаборатории» (что свидетельствует о не привлечении к оценке соответствия АИЛ) в реестре зарегистрировано 64 декларации на речные причалы, без нарушения только 13. Более 40 деклараций вообще не имеют никакой доказательной базы, остальные имеют базу, подготовленную либо только самостоятельно, либо с привлечением организаций, не являющихся АИЛ (среди них в 4 случаях ОАО «Гипроречтранс», в 5 случаях ООО «АкваПроектХолдинг» (г.Санкт-Петербург), в 3 случаях ООО «Анкер Мониторинг и Консалтинг» (г.Ростов-на-Дону), в 2 случаях ФБОУ ВПО «НГАВТ» (г.Новосибирск) и 1 раз ФБОУ ВПО СПбГПУ (г.Санкт-Петербург)). В 15 случаях при декларировании соответствия морских причалов испытательные лаборатории также для обследования не привлекались;
- по наименованию «причалы» из 2 зарегистрированных деклараций с нарушением оформлена одна (без привлечения АИЛ). При этом обе декларации имеются также и в реестре по наименованию «причал»;
- по наименованию «набережная» из 436 зарегистрированных деклараций только 19 относятся к объектам инфраструктуры внутреннего водного транспорта, а 417 относятся к лифтам и индексируются компьютерной программой Росаккредитации по адресу изготовления лифтов: г. Набережные Челны. Из 19 деклараций реестра по наименованию «набережная» лишь одна зарегистрирована без нарушений Технического регламента, при регистрации остальных 18 нарушены требования п.п. 518-520 Технического регламента. Все 19 деклараций фигурируют также в реестре по наименованию «причал».
- по наименованию «набережные» из 606 зарегистрированных деклараций лишь 2 имеют отношение к набережным, а остальные 604 также относятся к лифтам. Из 2 деклараций по наименованию объекта «набережная» обе зарегистрированы на одну причальную стенку. Декларация на эту же причальную стенку фигурирует в реестре по наименованию «причал» и зарегистрирована с нарушением требований о привлечение АИЛ и предоставлении доказательной базы;
- по наименованию «причальная набережная» зарегистрировано 17 деклараций, которые также фигурируют в реестрах деклараций по наименованию «причал» и «набережная». Все 17 деклараций зарегистрированы с нарушением Технического регламента без проведения обследований АИЛ;
- по наименованию «портовое гидротехническое сооружение» зарегистрировано 10 деклараций, 2 из которых также фигурируют в реестрах деклараций по наименованию «причал», а 5 деклараций зарегистрированы на морские причалы. 8 деклараций зарегистрированы с нарушением Технического регламента без проведения обследований АИЛ, либо с привлечением не аккредитованной в качестве АИЛ организации (ООО «Проект-НН» г. Н.Новгород - декларант ЗАО «ГОТХ»);
- по наименованию «портовые гидротехнические сооружения» деклараций не зарегистрировано;
- по наименованию «причальная стенка» зарегистрировано 5 деклараций, из которых 3 фигурируют еще и в реестре по наименованию «причал», а 3 зарегистрированы с нарушением Технического регламента без проведения обследований АИЛ, либо с привлечением не аккредитованной в качестве АИЛ организации (ОАО «Гипроречтранс» – декларант ООО ТК «НН-АВТО»);
- по наименованию «причальные стенки» деклараций не зарегистрировано;
- по наименованию «берегоукрепление» имеется одна декларация, которая также имеется в реестре по наименованию «причал». Декларация соответствия согласно требованиям п. 5 Технического регламента регистрируется лишь на берегоукрепительные гидротехнические сооружения портов. Берегоукрепление общества с ограниченной ответственностью «Топливная компания «ВолгаТрансОйл», которое задекларировано, как берегоукрепительное сооружение порта, таковым на самом деле не является, так как находится не в акватории порта, а на правом берегу реки Волги в черте города. Оно проектировалось и эксплуатировалось, как берегоукрепление, предназначенное для защиты берега р. Волги от размыва. Данное сооружение не подпадает под действие Технического регламента и в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» на данный объект должна быть разработана декларация безопасности ГТС;
- по наименованиям «портовые сооружения», «портовые гидротехнические сооружения» и «объекты инфраструктуры внутреннего водного транспорта» реестры деклараций соответствия отсутствуют.
Несмотря на такие коллизии, получить в компьютерной системе сайта Росаккредитации полный перечень деклараций соответствия все-таки можно, но лишь, набрав в строке «Номер декларации» номер «Д-RU.РА01.А.00». При этом система выдает реестр деклараций соответствия, в состав которого кроме морских и речных причалов входят пассажирские и грузовые лифты, электрический подъемник, лабораторный электронный прибор.
Выполненный анализ реестров деклараций о соответствии, которые ведутся на сайте Росаккредитации, показал, что в алгоритм применяемой программы для ведения реестров срочно требует внесения кардинальных изменений. В частности, реестры деклараций должны формироваться лишь по наименованиям объектов регулирования, которые указаны в п.5 Технического регламента (пятый абзац подпункта «в»), а именно «причалы» и «портовые причальные сооружения», при этом реестры должны иметь один и тот же состав, как при идентификации объектов в единственном, так и во множественном числе.
Любые другие реестры в частности по наименованиям «набережная», «набережные», «причальные набережные», «берегоукрепления», «портовые сооружения», «причальные стенки», «объекты инфраструктуры внутреннего водного транспорта» и др. во избежание внесения путаницы формироваться программой, применяемой Росаккредитацией для ведения реестров деклараций соответствия объектов регулирования данного Технического регламента, не должны. Избежать этого можно и путем внесения в поисковое табло дополнительной строчки с указанием номера Технического регламента (№623), что решило бы проблему разом и полностью, независимо от правильности указания наименования продукции.
Даже поверхностный анализ информации о наличии доказательной базы, указанной в декларациях, а также отсутствие в подавляющем большинстве из них реквизитов АИЛ (№ аттестата) в «Сведениях об аккредитованной испытательной лаборатории» должны показать Управлению государственного морского и речного надзора (Госморречнадзору), входящему в структуру Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, на которое возложен надзор за исполнением требований Технического регламента в отношении декларирования соответствия причалов и портовых сооружений, что ему без промедления требуется провести проверку всех реестров зарегистрированных деклараций о соответствии причалов с детальным рассмотрением доказательной базы (по необходимости это может быть сделано путем запроса в Росаккредитацию без проведения плановой проверки декларанта) и соответствия сведений в декларациях требованиям, установленным Техническим регламентом. По результатам проведенной проверки юридические лица (владельцы или арендаторы причалов), допустившие внесение в декларации недостоверных данных, должны быть привлечены к ответственности по статье 14.44. «Недостоверное декларирование соответствия продукции» КоАП РФ, а организации, не имеющие аттестата аккредитации АИЛ, участвовавшие в проведении обследований и вводившие в заблуждение владельцев причалов, к ответственности по статьям 14.7. «Обман потребителей» и 14.8. «Нарушение иных прав потребителей» КоАП РФ, а также статье 12. «Ответственность изготовителя (исполнителя, продавца) за ненадлежащую информацию о товаре (работе, услуге)» «Закона о защите прав потребителей».
Для предотвращения дальнейших многочисленных фальсификаций при регистрации деклараций соответствия на сайте Росаккредитации, в алгоритм программы, ведущей регистрацию, требуется внести корректировку, которая будет предусматривать обязательное заполнение пункта «Сведения об испытательной лаборатории», и не даст возможности переходить без заполнения данного пункта к внесению других сведений и завершить процесс регистрации. В противном случае наметившийся вал регистрации фиктивных деклараций о соответствии причалов потребует от органа надзора и Росаккредитации значительных совместных усилий по наведению порядка, а также внесению бесчисленных изменений в сам реестр, ввиду постоянных отзывов деклараций по предписаниям органа надзора. Только таким образом, может быть наведен порядок в данном вопросе. Пока Росморречнадзор такой контроль практически не ведет, в результате чего в реестрах присутствуют как аварийные, так и выведенные из эксплуатации причалы (например, причал ООО Транспортная компания «НН-АВТО» в г. Дзержинске Нижегородской области, который был выведен из эксплуатации по решению Дзержинского городского суда еще в 2013 году.
Проведение такого контроля естественно потребует от должностных лиц органа надзора наличия высокой профессиональной квалификации, однако пока ситуация с отсутствием необходимого количества специалистов, которая сложилась в структуре Росморречнадзора и обсуждалась еще на расширенном заседании коллегии Ространснадзора в декабре 2013 года, практически не изменилась. Оценить доказательную базу, подготовленную самими декларантами, часть инспекторов органа надзора еще в состоянии, а вот качество и соответствие работы АИЛ требованиям Технического регламента и ГОСТ Р 54523–2011 «Портовые гидротехнические сооружения. Правила обследования и мониторинга технического состояния» они в подавляющем большинстве не в состоянии. Процесс становления данной службы надзора будет очень долгим и без привлечения высококвалифицированных кадров в лице инженеров-гидротехников с опытом работы в научно-исследовательских организациях или ВУЗах, скорее всего, зайдет в тупик. Повышение квалификации же в виде переподготовки по новой специальности еще долго не сможет решить данную проблему, так как оценить состояние причала с учетом износа всех его конструкций могут сейчас далеко не все АИЛ, а уж инспектору без высшего профессионального образования инженера-гидротехника и опыта работы не менее 5-10 лет такая задача просто не по плечу, как и оценка качества и объема доказательной базы, подготовленной любой из АИЛ.
